一、暂缓退税的规定

国税【2013】12号《关于出口货物劳务增值税和消费税管理办法有关问题的公告》规定，因涉嫌骗取出口退税被税务机关稽查部门立案查处未结案的。主管税务机关对未办理出口退税的，暂不办理。已办理的，可按照所涉及的退税额对该企业其他已审核通过的应退税款暂缓办理出口退（免）税，待税务机关核实排除相应疑点后，方可办理退（免）税或解除担保。 

二、暂缓退税的可诉性

（一）问题起因

2018年新行诉法司法解释出台前，对于过程性行政行为（阶段性行政行为）是否可诉的问题，无论是行政诉讼法还是司法解释都未明文规定。通说认为，过程性行政行为因其内容未最终确定，对原告的权利义务并未产生实际影响，属于不成熟的行政行为，因此司法不宜介入审查，其不具有可诉性。实践中，对于过程性行政行为是否可诉，法官会引用司法解释的相关规定，比如2015年《最高人民法院关于适用行政诉讼法若干问题的解释》第三条第（八）项的规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。

2018年新行诉法司法解释引入过程性行为，并规定过程性行政行为不可诉。比如其第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；

（二）问题反思　

但随着实践的发展，固守过程性行政行为不可诉的观念会导致实质的不公正，比如在出口退税领域，对于涉嫌出口退税的立案而未结案的，税务机关有权暂缓退税。实务中，税务机关滥用此项权利，暂缓时间居然会长达6年之久，严重侵害了纳税人的权益。因此有必要对过程性行政行为不可诉的观念进行反思，进行修正。

笔者认为，对于暂缓出口退税的过程性行政行为具有可诉性，缘由如下：

1、行政行为是否可诉的实质标准是行政行为是否侵犯了相对人的人身权、财产权等合法权益。对此，行政诉讼法有明确规定。此外，虽然2018年新行诉法司法解释虽规定了过程性行政行为不可诉，但过程性行政行为不可诉的前提是该行政行为对当事人权利义务不产生实际影响。

本案中，暂缓出口退税长达两年，无疑对相对人的正常经营产生重大影响，也无疑损害了相对人的合法权益，因此，具有可诉性。

2、暂缓退税、暂扣都属于行政强制措施。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。暂缓退税属于对纳税人的财务实施暂行控制，属于侵害财产权范畴。因此，暂缓退税过程性行政行为具有可诉性。

综上，对于暂缓退税的过程性行政行为，法院应当依法受理。若如此，才能有效监督行政机关依法行使职权；若如此，才能维护纳税人的合法权益。

【案情】

2013年7月15日，瑞麟公司向宁海国税局提出出口退税申请。因宁海国税局认为瑞麟公司企业生产、销售存在出口退税的疑点，对瑞麟公司暂缓出口退税，同时要求瑞麟公司提供自查表。

2013年8月30日，瑞麟公司向宁海国税局提供了企业自查表以及相关发票合同。自2013年9月5日起，宁海国税局先后向六安市国家税务局、渭南市大荔县国家税务局、绍兴县国家税务局、奉新县国家税务局、郑州市中原区国家税务局、响水县国家税务局、北仑区国家税务局、淮阳县国家税务局发出《关于协查出口货物税收有关情况的函》，其中，六安市国家税务局、淮阳县国家税务局作出异常业务的复函。

2015年2月9日，宁海国税局作出《关于国税局扣押税款18个月投诉举报件的回复》，认为瑞麟公司出口退税存在疑点无法排除，根据国税【2010】11号《国家税务总局关于公布<出口货物税收函调管理办法>的公告》第15条第4项第2款等的相关规定，作出了暂缓退税款的处理，共暂缓退税67万元

瑞麟公司不服，向宁波国税局提出行政复议申请。2015年5月22日，宁波国税局作出甬税复决字[2015]第3号复议决定，维持了宁海国税局暂缓办理出口退税行为。

【争议焦点】

宁海国税局作出的暂缓办理出口退税的行为是否属于可以提起行政诉讼的行政行为？

瑞麟公司认为，自瑞麟公司于2013年7月申请办理出口退税至今，已2年有余，宁海国税局显然超出了办理出口退税的合理期限，宁海国税局作出的暂缓退税的行为已在事实上造成了瑞麟公司生产经营困难，也造成了瑞麟公司的利息损失，对瑞麟公司的合法权益产生了重大影响，损害了瑞麟公司的合法权益，因而是可诉的行政行为。

宁海国税局认为，暂缓办理出口退税只是税务部门在审核调查过程中的程序性、过程性行为，不是最终的决定性行为，并没有剥夺依法申请退税、依法获得退税权益的权利及相应的行政复议、诉讼救济的权利。税款退返之前，存于国库，属于国家财产，暂缓办理出口退税对瑞麟公司的财产没有产生法律上的权利义务关系。

【一审裁判】

一审法院认为，企业是否符合出口退税的条件，应当经过税务部门的审核，对于符合出口退税条件的，方可办理出口退税手续。在税款退返之前，该笔资金仍属于国家财产，对该笔资金暂缓办理退税手续，并没有对当事人的财产产生法律上的权利义务关系。宁海国税局在发现瑞麟公司出口退税申请存在疑点后，进行了相关调查，因疑点一直未能排除，至今仍未作出准予出口退税或不准予出口退税的决定，该行为尚处于程序性、过程性阶段，对瑞麟公司并不产生实际的利害关系。宁海国税局从2013年7月至今，仍未对瑞麟公司是否符合出口退税条件作出正式的决定，应尽快提高行政效率。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定驳回瑞麟公司瑞麟公司的起诉。

【二审裁判】

二审法院认为，本案中瑞麟公司于2013年7月提出出口退税申请，宁海国税局在审查过程中，以发现疑点需予以排除为由作出暂缓办理出口退税处理，迄今未对瑞麟公司的出口退税申请作出其他处理，该暂缓办理出口退税处理已逾越了程序性、过程性行为范畴，对瑞麟公司的权利义务产生了实际影响，应当依法受到是否合法的审查。据此，原裁定驳回瑞麟公司的起诉错误，应当予以纠正。各方当事人关于被诉暂缓办理出口退税合法与否的诉辩意见，属于实体审查内容，本院在本案中不作评判。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政法若干问题〉的解释》第六十八条的规定，裁定如下：

一、撤销宁波市江东区人民法院（2015）甬东行初字第43号行政裁定；

二、本案指令宁波市江东区人民法院继续审理。

本裁定为终审裁定。